商南县涉农惠民领域职务犯罪情况及预防对策
商南县人民检察院 李佩林
商南县是传统的农业县，近些年来，随着城乡建设、陕南移民搬迁建设规模逐步扩大，加上近几年国家支持农村建设政策的不断增多，支农惠农专项补贴资金逐年增加。与此同时，一些农村基层组织人员在协助政府从事公务活动时，利用手中的公权力，弄虚作假，骗取侵吞国家、集体公共财产，挪用扶贫、移民、救济等专项资金。这些涉农惠民领域的职务犯罪严重的侵害了广大农民的利益，影响了农村稳定和农民生活，给国家和集体利益造成巨大损失，同时亦阻碍了新农村的建设，破坏了党群关系，为广大人民群众所深恶痛绝。本文通过对商南县人民检察院2009年至2013年立案查办的涉农惠民领域的职务犯罪案件进行统计对比，分析原因、提出对策，以期对预防、减少此类犯罪有所帮助。
一、“涉农惠民”领域职务犯罪
表（一） 2009年以来查办职务犯罪案件立案情况统计表
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年份 |
立案 人数 |
涉农立案人数 |
涉农案所占比例 |
涉案农村基层组织人员人数 |
所占涉农人员比例 |
涉农案涉案数额（元） |
|
2009 |
7 |
3 |
42.86% |
3 |
100% |
48000 |
|
2010 |
7 |
4 |
28.57% |
3 |
75% |
278500 |
|
2011 |
9 |
5 |
55.56% |
5 |
100% |
92500 |
|
2012 |
5 |
1 |
20.00% |
1 |
100% |
63942 |
|
2013 |
7 |
5 |
71.43% |
5 |
100% |
114148 |
|
合计 |
35 |
18 |
45.71% |
17 |
100% |
597090 |
表（二）2009年以来查办涉农惠民领域职务犯罪案件涉案人情况统计表
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年份 |
涉案农村基层 组织人员人数 |
村党支部 书记 |
村委会 主任 |
村会计 （文书） |
村委会 委员 |
|
2009 |
3 |
1 |
1 |
1 |
0 |
|
2010 |
3 |
3 |
0 |
0 |
0 |
|
2011 |
5 |
1 |
2 |
1 |
1 |
|
2012 |
1 |
1 |
0 |
0 |
0 |
|
2013 |
5 |
3 |
1 |
1 |
0 |
|
合计 |
17 |
9 |
4 |
3 |
1 |
表（三）2009年以来查办的涉农惠民领域职务犯罪案件性质情况统计表
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案件性质 |
涉案人数 |
占全部立案人数比例 |
占涉农立案人数比例 |
|
贪污 |
12 |
34.29% |
66.67% |
|
贿赂 |
2 |
5.71% |
11.11% |
|
挪用公款 |
4 |
11.43% |
22.22% |
二、“涉农惠民”领域职务犯罪的特点
1、涉案人员以农村基层组织人员为主。如图（一）所示，笔者所在院2009年以来共查办了职务犯罪案件35人，其中“涉农惠民”领域职务犯罪案件达18人，占全部案件数的51.42%，尤其是2010年、2011年和2013年，所占比例均达到了四分之三以上，且该领域职务犯罪案件涉案人员18人中有17人都是农村基层组织人员，所占比例高达94%。由此可见“涉农惠民”领域职务犯罪案件涉案人员以农村基层组织人员为主，且案件有高发趋势。
2、农村“一把手”犯罪现象严重，涉案人员身份多元化，窝案、串案多发。如图（二）所示，涉案农村基层组织人员17人中9人为村党支部书记，4人为村委会主任，共占比例为76%，超过3/4，可见农村基层组织党、政一把手犯罪现象严重，且涉案人员的身份也呈现出了多元化的趋势，村会计（文书）也屡屡涉案。村支两委班子上下勾结、相互协作、共同作案、共享利益，因此一旦案发，往往是查处一案、带出一窝、牵出一串。如某村村支两委干部以作假帐冒领的手段私分国家拨付该村的投资款30000元。该村村支书、村主任、村会计全部涉案。
3、涉案资金以危房改造补助、因灾倒损房屋重建补助、陕南移民搬迁补助、退耕还林补助为主。如图（一）所示，“涉农惠民”领域职务犯罪案件涉案数额高达59.709万元，且这些涉案资金大多发生在村干部协助政府实施修路、陕南移民搬迁、退耕还林、农村危房改造这些项目过程中，国家的这些政策旨在改善农村生活环境，提升农民生活水平，村干部的职务犯罪行为将直接损害农民的切身利益，即使有的案件案值不大，其情节却非常恶劣，往往引起群众的逐级上访甚至越级上访，影响农村基层的稳定，危害甚大。如一村支书冒领他人陕南移民搬迁补助款数万元，导致该村村民数人申诉、上访。
4、涉案罪名集中化、作案手段多样化。如图（三）所示，“涉农惠民”领域职务犯罪案件中贪污犯罪所占比例达到了70.59%，可见涉案罪名较为集中，与此形成对比的是涉案的手段呈现出多样化的趋势，涉案人的贪污行为主要表现为利用其职务上的便利，在落实国家对农村的支农惠农相关补贴政策时贪占利益，其手段主要表现为虚报冒领、骗取国家补助款。如近年查办的某村党支部书记在自己家不符合陕南移民搬迁政策的情况下，以他人名义上报、骗取陕南移民搬迁补助3万元，直至案发，被冒名的群众都不知道自己家享受了陕南移民搬迁补助。
三、“涉农惠民”领域职务犯罪的成因
1、廉政意识、法制观念淡薄。查处的17人中，6人为初中文化，6人为高中文化，4人为中专文化，1人为大专文化，高中以下文化人数达到了12人，占涉案人数的70.58%。这些村干部自身文化水平不高，很容易忽视理想信念的教育、法律法规的学习，缺乏自警、自律意识。再加上商南县农业占地较大，农村人口较多，人员分散，乡镇财政困难，有关主管部门和领导不够重视，许多针对村干部的文化教育、思想政治教育、法制教育的活动开展不起来，或者流于形式，以致很多村干部廉政意识、法制观念淡薄，随着今年来商南县经济建设的大步前进，部分村干部受到城乡差别与分配制度差距悬殊等环境的影响，抵不住诱惑，在贪婪的心理驱动下，妄想着借着职务的便利，满足个人私利，进而铤而走险、以身试法。
2、现有的监督体系缺乏对权力的有效制约。孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验，防止权力滥用的方法，就是用权力约束权力，权力不受约束必然产生腐败。”农村作为基层自治组织，在村委制度、财务管理、选拔用人等方面有一定的自治权，村支两委的书记、主任作为党、政一把手，重大事项往往一人说了算。如此集中的权力，有效的监督体系却属空白。一是群众不敢监督。能够担任村支两委一把手的，通常在当地都有一定势力、地位，群众害怕打击报复，即使发现其有经济问题，通常也敢怒不敢言。我院收到的一封举报信中，原本落款有数十人的姓名，可因为担心报复，姓名基本是全是复写件。二是内部无人监督。一些村支两委的委员与书记沆瀣一气，一起参与犯罪；一些不愿同流合污的，也事不关己，高高挂起，不愿得罪人。三是上级难以监督。乡镇限于人力、物力，只过问村里计划生育、税收等硬指标的完成情况，难以一一核实款项的发放情况。而民政办、扶贫办等部门互不隶属，很难及时发现问题。四是司法机关不便监督。司法监督属于事后监督，按现行规定，司法机关缺乏提前介入的依据，贸然介入，可能会影响村支两委正常工作，甚至是基层稳定。因为缺乏有效的监督制约，村支两委的一把手犯罪比例尤高，占我院2009年以来查处职务犯罪人总数的76%。
3、财务制度不健全，管理不到位。随着“三农”政策的落实和新农村建设的推进，国家投入的支农惠农资金越来越大，农村相应的财务正规化管理却没有及时跟上，乡镇审计尚属空白地带。农村基层组织的账户一般只有一个，村里的所有收入全部归入同一账户，部分农村又没有专职的会计、出纳人员，由村干部兼任会计、出纳，不严格遵循收支两条线制度，收入不入账，坐收坐支现象十分普遍，而怎么开支全凭一张嘴、一支笔。虚假支出时有发生，财务公开和收支审批制度流于形式。财务人员聘任制度的不规范、财务管理工作的不透明、财务监管体系的不健全成了滋生贪污腐败的温床。
4、基层组织人员存在投机思想。办案中，我们发现，涉嫌职务犯罪的村干部，在履职前大多有较强的经济实力，或是拥有较强亲族势力。在两委选举过程中，他们采取贿选，甚至是威胁、恐吓的方式拉拢选票。这种人一旦当选，必然产生投资回报的心态，进而大肆侵占农民利益，回收自己的选举成本。
四、对策建议
1、加强干部教育，提升廉洁守法意识。切实加强农村基层组织干部人员的思想政治和文化法制教育，定期组织开展村官法治课，重点结合涉农惠民领域职务犯罪案例，开展经常性的警示教育，使农村基层组织的广大党员干部树立起正确的世界观、人生观、价值观，强化宗旨意识、廉洁守法意识，增强自警、自律意识，从思想上筑起拒腐防变的坚固防线。
2、完善权力制约机制。一是健全“村财乡管”制度。确立由乡镇党委、政府直接聘任管理村报账员制度，改变报账员与村的隶属关系，使村“一把手”和财务人员能够相互监督制约。二是严格落实村务公开制度。将各级党委政府的惠民政策、专项资金的使用情况、集体资产使用及处置情况等纳入公开的内容，以公开栏、电子屏幕、村务简报、村民大会等方式，定期公布财务收支，主动接受群众监督。三是上级主管部门要切实发挥监督作用，把好用人关，加强对涉农资金的监督管理，定期联合县财政、审计等单位对涉农资金使用情况进行专项审计检查，发现问题及时处理。四是加强惠民政策宣传，提升群众维权意识。要采取多种形式，在广大农民群众中广泛宣传粮食直补、农资综合补贴和危房改造政策、陕南移民搬迁政策等一系列强农惠农政策，把强农惠农政策交给农民群众。基层检察院的预防部门以及其他相关部门要加强重点宣传。设立并公开举报电话，制定举报人保密制度和举报奖励制度并严格执行，提高农民群众依法维权的积极性。
3、强化涉农资金监督管理体系。一是在涉农资金启动之前，制定好监督管理预案，坚持防范预案与涉农资金同时启动、同时审批、同时公布，防止资金被侵吞、挪用。二是有关部门要在涉农资金的管理使用过程中加强监管，特别是对重大项目补贴、直接关系农民利益的专项补贴资金等重大、敏感事项要重点监管，确保专款专用。三是强化事后监督。在涉农资金拨付使用后，定期进行总结评估，查找不足，及时堵塞政策制度漏洞，确保各项惠农政策落到实处。
4、加大查处力度，形成合力。按照高检院部署开展的查办发生在群众身边、损害群众利益职务犯罪专项工作，围绕征地补偿、农村基础设施建设以及惠农资金补贴等重点领域，把打击农村基层组织人员职务犯罪作为当前办案工作的重中之重，加大查处力度。对那些群名反映强烈、社会影响恶劣的村干部职务犯罪案件坚决查处，查出一个处理一个，绝不姑息，达到查处一案、警示一方的良好社会效果。同时相关部门要加强联系配合，协调步调，形成合力。一是建立完善的案件线索系统，加强检察、纪检、信访等部门的联系和沟通，将涉农案件线索进行整合、归类处理，部门既各负其责、又相互配合，避免出现争抢或推诿的现象；二是采取“抓系统、系统抓”的办案模式，重点查办窝案、串案，对在一定时期内，某一涉农领域的职务犯罪集中清理查处，扩大办案的影响力和威慑力。
