分析涉农资金管理使用环节贪污贿赂犯罪案件发案特点、原因及对策

近年来，党中央对“三农”工作高度重视，出台了一系列惠农支农强农政策，促进农业生产，提高农民收入。随着“三农”投入的大幅增加，涉农资金管理使用环节贪污贿赂犯罪呈明显增多之势，20010年至2014年，三原县检察院共查办涉农资金管理使用环节贪污贿赂犯罪案件28 件38人，分别占立案总件数和总人数的77%和80 %。结合查办的案件，现对涉农资金管理使用环节贪污贿赂犯罪案件的发案特点及原因进行了深入分析，并提出了相应对策。

一、发案特点
（一）犯罪主体大部分是村组干部。由于村党支部书记、村委会主任等村“两委”成员以及村民组长等村组干部在农村基层组织中，对村级事务具有重要决策权，作案机会相对较多。立案查办的人员中，村组干部22人，占立案总人数的46%。

（二）涉案领域相对集中并不断向新领域发展。传统的征地补偿、退耕还林、农村基础建设等领域仍然是涉农资金管理使用环节贪污贿赂犯罪的高发领域。查办的案件中，涉及征地补偿领域的 11人，占立案总人数的23%；退耕还林领域的3人，占立案总人数的6%；家电下乡补贴16人，占立案总人数的34%。

（三）团伙作案现象明显。查办的47件案件中，窝案8件15人，分别占立案总件数和总人数的21%和31%。有的内部合伙作案。

（四）作案手段多样。一是利用假身份信息或者采取重复报账、开假发票、打白条等手段，虚报项目、补贴对象、面积等，套取涉农资金。二是挪用征地补偿款、农村基础设施建设拨款等专项资金。三是在办理相关事务中“吃、拿、卡、要”，利用经手项目、分发补偿款物等职权，收受索取贿赂。

二、发案原因
（一）涉农资金管理使用人员法律意识淡薄。大部分涉农资金管理使用人员素质较低，不学法、不知法，尤其是有的村组干部，自认为村集体是村民自治组织，可以自主处理涉农资金，以至于被查处时觉得很“冤枉”。有的村组干部收受好处费时心安理得；有的把村里收入当作私人财产肆意侵占；有的认为套取资金是占国家便宜，没拿村集体的钱就不是犯罪，或者将套取的资金作为村里收入，没装进个人腰包就不算违法。
 
（二）村级财务管理不规范。一是“村财乡管”制度执行不力。近年来，安徽省各地乡镇均成立了“三资”管理服务中心，代管村级资金、资产、资源，并建立了报账员管理制度和村级财务管理制度。但“三资”管理服务中心人员配备薄弱，对村级财务把关不严，逐步蜕变成为村级财务的“保管员”。二是村民理财小组形同虚设。绝大多数村民理财小组只在名义上审核村财务收支，对实际财务状况并不了解，村财务基本由村书记、主任和文书操办，甚至有的村民理财小组印章竟由村书记掌管。三是会计人员业务水平不高。大多数村财务人员未受过专门的会计业务培训，导致账据不符、账账不符、账物不符等情况普遍存在。

（三）涉农资金监管体制不健全。一是涉农资金多头监管。一方面，惠农政策政出多门，涉农资金的管理使用由财政、发改委、国土等多个部门负责，各部门之间实行条条管理，使监管体系成为一个个相对封闭的运行系统。另一方面，涉农资金发放、审核等涉及中央、省、市、县、乡镇多个层级，战线长、范围广、环节多,各层级以书面审查为主，容易出现监管缺位。二是权力相对集中。涉农资金的申报、批准、拨付乃至验收、监管大多由一个部门或系统负责，造成权力高度集中，给侵占、挪用等行为留下了可行空间。三是涉农政策制度落实不力。有的政策制度缺乏可操作性，难以执行；有的政策制度因为落实时间紧，在没有得到农民普遍接受或认可时，就匆匆付诸实施；有的流程设计存在漏洞，导致钻政策空子套取涉农资金的案件多发。如部分家电经销商利用农民对家电下乡补贴热情不高之机，以伪造身份信息等手段，骗取大量补贴资金。四是缺乏村民监督。村民获知涉农政策的途径主要依靠电视以及乡镇政府、村组织的口头传达和村务公开栏，有的村组干部故意隐瞒政策内容，导致村民对政策的知晓率低。同时，村民普遍监督意识不强，对村民代表会议或者村民会议漠不关心，考虑到监督成本问题，往往不愿意、不敢监督。

（四）惩处力度不够。一是责任追究不到位。实践中，存在只查处违纪违法当事人，不追究相关主管部门监管责任的现象，一定程度上放纵了主管部门的渎职行为。二是查处力度不够。由于涉农资金涉及项目多、范围广、侦查力量有限等主客观原因，涉农资金管理使用环节的职务犯罪仍处于高发态势，且司法实践中对教育化债、农机补贴类案件主体认定存在分歧，在审判环节往往因对主体认识分歧而改变定性，法院不按职务犯罪定罪量刑，也对打击此类犯罪产生消极影响。

三、对策建议
    （一）加大打击力度。按照高检院部署开展的查办发生在群众身边、损害群众利益职务犯罪专项工作，围绕征地补偿、农村基础设施建设以及农业农机补贴等重点领域，采取“系统抓、抓系统”的工作方法，加大对涉农资金管理使用环节贪污贿赂犯罪的查处力度，扩大办案的影响力和威慑力。

    （二）加强宣传教育。切实加强农村基层组织建设工作，加大对村组干部的教育、培训和监管力度，力促村组干部树立正确的人生观、世界观和价值观，提高为民服务的宗旨意识。采取讲授法制课、召开座谈会等形式，用身边的人和事对村组干部进行警示教育，提高村组干部的法律意识，从源头上遏制涉农资金管理使用环节贪污贿赂犯罪问题。

（三）完善权力制约机制。一是健全“村财乡管”制度。确立由乡镇党委、政府直接聘任管理村报账员制度，改变报账员与村的隶属关系，使村“一把手”和财务人员能够相互监督制约。二是严格落实村务公开制度。将各级党委政府的惠民政策、专项资金的使用情况、集体资产使用及处置情况等纳入公开的内容，以公开栏、电子屏幕、村务简报、村民大会等方式，定期公布财务收支，主动接受群众监督。三是上级主管部门要切实发挥监督作用，把好用人关，加强对涉农资金的监督管理，定期联合市县财政、审计等单位对涉农资金使用情况进行专项审计检查，发现问题及时处理。

（四）强化涉农资金监督管理体系。一是在涉农资金启动之前，制定好监督管理预案，坚持防范预案与涉农资金同时启动、同时审批、同时公布，防止资金被侵吞、挪用。二是有关部门要在涉农资金的管理使用过程中加强监管，特别是对重大项目补贴、直接关系农民利益的专项补贴资金等重大、敏感事项要重点监管，确保专款专用。三是强化事后监督。在涉农资金拨付使用后，定期进行总结评估，查找不足，及时堵塞政策制度漏洞，确保各项惠农政策落到实处。(三原县人民检察院段浩 周小荣)