浅析行政公益诉讼与法治政府建设
柞水县人民检察院 田园
法治政府建设的核心是依法行政，本质是对政府行政权力的规范、限制和约束。在法治政府建设向纵深推进的过程中，仅靠行政系统内部的政策驱动可能面临动力不足、形式主义等问题，司法权对行政权的外部监督与制约作用应得到充分发挥。2017年，《行政诉讼法》正式确立了检察机关提起行政公益诉讼制度。该制度赋予了检察机关在行政主体不作为、乱作为而导致公共利益遭受侵害的情况下向人民法院提起行政诉讼的权利。近年来，基层检察院深入贯彻高检院、省市院关于公益诉讼工作的部署要求，在充分履行公益诉讼职能，督促行政机关依法行政中不断总结探索，笔者结合地方实际，谈一谈基层检察机关做好公益诉讼工作的几点建议：
一、存在问题
一是公益诉讼案件结构不均衡。近年来共办理生态环境和资源保护领域、食品药品安全领域公益诉讼案件分别占69.7%、19.7%，国有财产保护领域、英烈保护领域公益诉讼案件分别占2.6%、6.6%，其他领域1.4 %，目前尚未办理国有土地使用权出让领域案件，无行政公益诉讼起诉案件。
二是公益诉讼配套制度有待完善。“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对举证责任、庭审规范、二审程序等规定较为原则，司法实践中，有的法院、检察院出现认识分歧，需进一步细化相关规定、完善法定程序。检察机关对公益诉讼案件的调查取证缺乏刚性保障措施，调查取证难比较突出。
三是行政机关对检察公益诉讼的协作配合需要进一步加强。表现在具体工作中，个别行政机关不能主动配合、不支持检察公益诉讼工作，尤其是对检察机关在办理公益诉讼案件中开展调查取证工作的法律后果认识不到位，存在消极配合的现象。检察机关与行政机关、审判机关的沟通联系、线索移送、信息共享、整改反馈机制还需要进一步建立和完善。
四是客观存在公益保护不能的情形。一些公益诉讼案件，有关行政机关依法积极履职，但由于公益受损原因复杂、客观条件限制，短期内难以从面上实现公益保护目的。比如，大部分乡镇没有污水管网，或者有污水管网，但未集中处理，污水直排乱排，或者污水处理不达标，这反映出乡镇基础设施建设欠账多，需要逐步解决，有些河流上游排污、下游污染，整改主体和责任不明确。
二、建议
一是充分认识检察机关建立公益诉讼制度的重要性。建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会部署的改革任务，是党的十九大建设中国特色社会主义法治体系、法治国家的一项重要制度安排。党的十九届四中全会对公益诉讼作出了新的决策部署，强调要“拓展公益诉讼案件范围”和“完善生态环境公益诉讼制度”，为公益诉讼制度的发展提供了新的契机。党的十八大以来，习近平总书记高度重视公益诉讼工作，多次作出重要指示。在党的十八届四中全会上，总书记指出，检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法制政府建设。
二是凝聚广泛共识，构建公益诉讼工作大格局。公益保护是一个系统工程，只有坚持党对检察工作的绝对领导，紧紧依靠人大监督、政府支持和社会各界的广泛参与，公益诉讼工作才能从“单人舞”走向“大合唱”。
一是坚持党的领导，主动接受人大监督。要紧紧依靠党委领导、人大监督和政府支持，主动向党委汇报公益诉讼计划和工作开展情况，自觉接受人大及其常委会监督，加强与政府及行政执法机关的沟通协调，争取重视、理解和支持，广泛凝聚保护社会公益、促进依法行政的共识。二是要与行政机关建立日常联系沟通机制。建立和完善外部协作机制，重点完善与行政机关的协作配合机制，以联席会议、案件双向咨询、协助调查等方式加强沟通。及时互通公益诉讼案件线索移送、违法行政行为整改等情况，搭建信息共享平台，有效破解线索发现难问题。三是要充分发挥监察监督和检察监督职能，努力建立健全信息共享、案情通报、案件移送和办案协作等制度，形成监督合力，依法监督行政机关依法行政，提高行政执法效能，维护国家利益和社会公共利益。
三是明确检察机关在行政公益诉讼中的调查权限。明确检察机关在行政公益诉讼中的调查权限，提升其对于法治政府建设的监督力度。调查权的行使是检察机关提出检察建议和提起公益诉讼的基本前提，检察机关需要通过调查行政机关的违法行为或者不作为来获取足以支持其检察建议的相关证据，并遵循相应的举证规则，充分证明自己所主张的诉讼请求。但是，现有规定既未对检察机关在公益诉讼中的调查权限作出具体规定，亦未对行政机关违反调查中的配合义务的法律后果予以明确。在调查权的行使缺乏保障的情况下，一旦面对行政机关的不予配合，检察机关取证工作的开展将举步维艰。调查权的合理设置将有利于检察机关更加有效地发现和纠正行政机关的违法行为和不作为，督促其依法积极履职，从而加快法治政府建设的进程。
四是强化舆论宣传，营造公益诉讼的良好社会氛围。要加强对公益诉讼工作的宣传，及时发布社会影响较大、人民群众广泛关注的案件信息，公开案件办理情况，用以案释法的方式宣传公益诉讼工作。要主动与司法行政部门及有关媒体沟通协调，将公益诉讼宣传纳入普法范围，提高社会知晓度，增强公民、法人和其他社会组织维护国家利益和社会公共利益的意识，为开展公益诉讼工作营造良好舆论氛围和社会环境。
