浅析基层生态检察公益诉讼工作存在的问题及建议

 

商洛是秦岭祖脉的所在地，洛南在秦岭生态守护中处于重要保护地段。近年来，洛南检察院积极践行“两山”理论，努力服务“守护秦岭祖脉 呵护洛水绵长”工作和生态文明制度建设，围绕“水、土、矿、林”，切实履行检察公益诉讼职责，强化生态环境保护。

一、洛南检察院公益诉讼工作开展具体情况

检察公益诉讼制度正式实施以来，洛南县人民检察院切实开展生态环境与资源保护领域检察公益诉讼工作，在服务大局中彰显生态环保检察公益诉讼价值，在主动有为中确保生态环保检察公益诉讼力度，在综合治理中提升生态环保检察公益诉讼效果。在联动协作中增强生态环保检察公益诉讼合力。共立案64件，发出诉前检察建议59件，向法院提起行政公益诉讼诉讼4件，提起刑事附带民事公益诉讼8件，法院宣判10件并全部支持检察机关的诉讼请求。通过生态检察公益诉讼工作开展，督促职能部门治理耕地、林地、河流、矿产资源开发利用、农村人居环境治理、居民引用水源地保护等方面存在的问题数百件，收效良好。

二、生态检察公益诉讼工作开展中存在的问题

（一）案件线索少。根据现行的法律以及《公益诉讼办案指南（试行）》中已有规定来看，生态环境领域行政公益诉讼案件线索的来源是各地区检察院在履行职责中发现的问题，行政执法、刑事司法衔接平台和行政检察衔接平台之中发现案件线索的情况也被归为其中。现有的法律将生态环境领域行政公益诉讼案件的发现渠道限制在了检察机关的职务行为中，这很大程度上会导致案源的获取途径单一、狭小。一方面，很多过于偏僻的区域出现环境问题，不易被察觉。另一方面，现有的法律未能将搜寻生态环境领域行政公益诉讼案件线索的责任明确落实到社会之中，没有借助公众参与的力度，而只限定在了检察机关自身，无形中降低了社会公众参与生态环境领域行政公益诉讼的积极性，同时也会缺少社会合力，容易出现检察机关垄断生态环境领域行政公益诉权的情况，还容易导致检察机关陷入了孤军奋战的局面，一旦办案机关后续发力不足，就会陷入无案可办的窘迫境况。

（二）举证责任不清。目前，生态环境领域行政公益诉讼案件多为诉前程序，真正提起诉讼案件体量相对较小。检察机关在《公益诉讼办案指南（试行）》中对检察机关和行政机关各自的举证责任进行了明确的分工，但当具体工作适用时仍出现一些问题。首先，在行政诉讼中，举证责任倒置是大多集中于被告身上，而在生态环境领域行政公益诉讼的实践中，检察机关作为原告却承担了大部分的举证工作。其次，检察机关承担证明责任所要达到的证明标准需要达到何种程度，至今为止没有作出明确、统一规定，环境和资源保护问题是系统性、综合性的问题，例如在水污染、大气污染、土地污染等生态环境领域行政公益诉讼案件中，行政机关只有收到检察建议后才会开始整改治理，但是环境和资源问题大多具有潜伏期，在治理过程漫长、治理成效短时间很难看到，如此一来，在履行期届满后，检察机关在决定是否起诉时的判断标准不是十分明确。在现有规定中，检察机关的证明责任较为模糊，一旦落实到具体工作中并不好把握，可操作性不强，这给检察机关办理生态环境领域行政公益诉讼案件增添了不少困扰，有待进一步完善。

(三)生态环境损害鉴定评估机制有待完善。一是生态环境司法鉴定机构相对少。二是鉴定时间周期长。一项坏境损害鉴定一般要经过数月才能完成,影响了办案效率。三是鉴定费用高。生态环境损害鉴定费用高昂,不但影响环境污染受害人、环保社会组织提起公益诉讼的积极性,也影响执法机关和司法机关启动环境损害鉴定评估的积极性。实践中,办案部门鉴于环境损害鉴定、生态资源修复评估费用高流程烦琐的现实问题,往往只提取能对行为人进行处罚和需要移送司法机关的证据,而没有启动对环境破坏受损修复情况进行鉴定的程序,导致后续无法准确提出追究环境侵权人生态修复的责任。四是一些鉴定评估结论公信力不足。一些鉴定机构的鉴定水平跟不上发展的速度,作出的鉴定结果不够科学合理,当事人无法认同,给公益诉讼审理带来困难。

（四）判决执行难。根据《公益诉讼办案指南（试行）》中的规定，我国检察机关为了保证判决的顺利执行，规定在生态环境领域行政公益诉讼判决、裁定发生法律效力后，一旦发现行政管理部门未如实履行判决、裁定所确定的义务，则由人民法院移送执行。实际上，生态环境领域行政公益诉讼的执行力度、效果也确实欠佳，比如以生态环境领域行政公益诉讼中检察机关所提起的诉讼类型来进行划分，检察机关的诉讼请求一般是确认行政行为违法、确认行政机关不作为违法、判决行政机关继续履职等，前两者为确认之诉，后者则是属于给付之诉。确认之诉在判决生效后无履行的空间，检察机关也就没有可监督之处，而给付之诉之中，大多数情况下会出现行政机关被动执法的情况，执法效果自然也是不尽人意。除此之外，在执行判决的过程中甚至还会出现相关行政机关之间相互推诿，怠于执行的情况，致使公益诉讼起诉效果大打折扣。

三、完善生态环境领域行政公益诉讼的对策和建议

（一）拓宽案件线索渠道。推进对检察大数据、人工智能的运用，增加案件线索的发现机会，加快推进对“两法衔接”平台的优化和运用，通过信息科技来掌握各行政单位的执法工作情况，实时掌握可能出现生态环境和资源破坏问题的地区，完善检察机关内部案件线索协作机制。此外，还可以加强宣传，动员全社会广泛开展对行政机关在生态环境和资源保护领域的监督，建立多种渠道来获取案件线索：建立群众举报机制，公布生态环境领域行政公益诉讼举报电话，向社会公众普及生态环境领域行政公益诉讼相关知识，增加公众对这一制度的了解，在微博微信等新媒体平台上建立实时举报平台便于公众和媒体随时提交案件线索，还可以采纳激励机制，探索出台《公益诉讼案件线索举报奖励办法》用于奖励生态环境领域行政公益诉讼案件线索的举报者，如此一来便于提高社会全员举报生态环境领域行政公益诉讼案件线索之积极性。另外，可以借助、结合“网格化”社会治理工作推动案源多元化。

（二）明确举证责任。被诉行为如果是具体行政行为，检察机关需要证明行政机关存在作为义务或是违法行政行为，而行政机关承担剩余的举证责任，如果不能就因果关系、免责事由等行为的合法性进行举证就要承担败诉的风险；如果被诉行为是抽象行政行为，检察机关的举证责任只需要证明存在造成生态环境和资源保护领域破坏、损害或是污染的风险即可，这样的诉讼可以称得上是生态环境领域行政公益诉讼中的预防诉讼。

（三）加强专业水平,提高鉴定能力。目前,我国环境损害鉴定评估相关制度尚不完善,鉴定技术有限、成本高昂且鉴定周期较长,增加了行政、司法成本。在此种情况下,建议要加快建立生态环境损害评估机制,优化生态环境损害评估机构准入机制。推动准入一批专业鉴定机构,如专业鉴定大气、水、森林资源受损情况的机构等。鼓励优质的科研机构加入鉴定评估队伍,增加鉴定评估机构数量,满足环境公益诉讼鉴定需求。在符合科学规律及合规、合法的前提下,尽可能缩短鉴定评估时间,减少评估费用,进一步提高办案效率。同时,可以探索与法院联合设立专门的环境损害赔偿基金,专门用于优先垫付或支付公益诉讼过程中的鉴定评估费用,以支持提起公益诉讼。还可以尝试邀请一些环境治理方面的专家参与到鉴定中或者参与到磋商及诉讼中,进一步降低行政、司法成本。

（四）建章立制保障确保判决执行。针对生态环境领域行政公益诉讼中生效判决执行难这一问题，可以通过细化执行监督机制来促使行政机关积极履行职责，应明确规定法院移送执行的案件后行政管理部门的执行期限，并将执行情况回复检察机关，同时检察机关实行“跟踪监督”。例如在行政机关执行法院判决时，检察机关可以通过派员现场监督的形式参与其中，并且为了更好的贯彻落实法院的裁决结果，检察机关在必要时可以对拖延执行的行政机关发出检察建议督促行政机关执行。另外，在生态环境领域行政公益诉讼中进一步完善行政问责制也是督促判决执行的对策，就目前的监督效果来看，检察机关对生态环境领域行政公益诉讼的监督存在滞后性、权力有限性、不完整性、监督范围窄等问题，因此应当抓紧完善行政问责制，针对各行政机关在判决执行上相互推诿、扯皮的现象则实行“双罚制”，对拖延执行的行政机关分别进行加重处罚，以此来达到震慑、警醒作用，还要对执行判决不力的行政机关个人、领导干部单独问责，以此来督促各行政机关和负责人积极履行自身职责，严格执行法院判决，贯彻落实检察机关的监督职能，实现构建生态环境领域行政公益诉讼制度的远大意义。（洛南县人民检察院副检察长白瑜  检察官助理王小娟）