一、检察建议的定义及分类

2019年的《人民检察院检察建议工作规定》中明确了检察建议的定义，即“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式”。同时，对检察建议的类型、适用范围也进行了清晰的界定，它包括四类明确的检察建议——再审建议、纠正违法建议、公益诉讼建议、社会治理建议，以及一类兜底式检察建议。

二、检察建议运行过程中面临的困境

在法治建设不断深化的今天，检察机关作为法律监督的重要力量，其提出的检察建议在促进法律正确实施、维护社会公正和秩序方面发挥着不可或缺的作用。然而，尽管检察机关是依据法律规定，对发现的问题提出了具有建设性和指导性的建议，但这些建议往往因为缺乏足够的法律约束力和实际执行力，导致相关部门或个人不重视或不执行，从而影响了检察工作的效果和法律的权威。

三、检察建议运行困境的成因分析

（一）法律法规不健全

梳理当前关于检察建议的法律法规，除了2009年颁布《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，到现在2019年才正式实行《规定》，而该规定只是检察系统的规范性文件，在其他机关和社会大众中的认可度有待提高。而关于检察建议的性质、职能和内容在更高位阶的法律法规上并没有系统性的体现，不同类别的检察建议也是零散地分散在不同的法律法规中，在相关条文中出现检察建议，这也在一定程度上削弱了检察建议的效力。

（二）适用范围不明确

由于检察建议书和纠正违法通知书、检察意见书有一定相似的部分，实践中也常常出现混用的情况，导致检察建议书的适用范围并不明确。

纠正违法通知书是对侦查机关、审判机关、执行机关的司法活动中的违法行为，依法提出纠正意见时制作的一种法律文书。而《规定》中第九条第（四）项写明检察建议针对司法活动中的倾向性、苗头性问题。这种有交叉性的规定，在实践就容易引起混乱。比如某基层检察院在审理案件中发现两份证人笔录的制作时间相同，但存在一名相同的侦查人员，这就要求侦查部门重新制作笔录，后因其中一名证人已无法取得联系，难以补正，但未影响被告人的定罪量刑。最终，该基层检察院发送检察建议要求执法机关规范执法，彻查此类行为。但笔者认为此类行为已经不属于倾向性、苗头性的问题，该行为虽然最终没有影响定罪量刑，却导致一份证据失去了证明力，应当以纠正违法通知书，让执法机关重视此类问题。

而“检察意见书主要适用于对被不起诉人需要由主管部门给予行政处罚、行政处分或者没收其违法所得的，向主管部门提出意见”，实践中，也经常将检察建议书和检察意见书混用。比如，对于不起诉人要发送行政处罚的建议书，虽然《规定》中第十条第（五）项包含检察建议的适用范围有“在办理案件过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或者给予处分、行政处罚的”，但是根据刑诉法第 173条第3款规定，检察院针对此种情形应提出检察意见。因此应该按照上位法的要求，适用检察意见书。

（三）建议内容不具体

按照《规定》的要求，检察建议书至少应当分为六个部分：第一，问题的来源；第二，案件的事实及证据；第三，存在的隐患和违法行为；第四，提出建议以及依据；第五，提出异议的期限；第六，回复落实情况的期限。综合当前各类检察建议，存在的问题主要体现在三方面：第一方面，发现的隐患或违法行为在检察建议书中描述得过于笼统，很多检察建议都是用概括性的语句，比如“某某制度不完善”“某某规定存在漏洞”；第二方面，提出建议的针对性有待加强；第三方面，相关问题可能涉及金融、医学、互联网等专业领域，检察人员本身就不了解，对于如何描述、堵塞漏洞本身就“先天不足”。一份检察建议，只有将发现的问题和隐患的来源、表现行为分析清楚，提出有效可行的建议，才能发挥检察建议书的真正作用。

（四）跟踪回访不到位

由于检察建议书具有柔性监督的属性，部分被建议单位的重视程度不高，存在未及时回复的情况，有的虽然回复了，但回复的内容并没有提出实质性的整改措施，有的提出了整改措施，最终落实情况却不得而知。因此，这就要求检察机关要有负责到底的责任心和使命感，要及时和被建议单位沟通，告知问题的严重性，切实了解整改落实情况，定期进行回访进行督促，让检察建议发挥实效。

（五）异议提出制度不健全

我国现行法律规定检察机关有权发送检察建议，却没有详细规定被建议单位提出异议的途径和方式。检察建议虽然没有强制力，但它也是检察机关行使法律监督权的手段之一，如果该权力行使不当，甚至被滥用，则会损害被建议单位的名誉和权益，但纵观我国现行的法律法规，仅有《规定》中仅给予检察长和上级检察院认定检察建议确有不当时，可以撤销检察建议，但没有对不当的情形和范围作出规定，没有明确被建议单位提出异议的渠道，这也一定程度上影响检察建议的回复率和认可度。（山阳县人民检察院   耿鑫）